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類金融機構審計初探
2019年07月22日 文章來源:國家審計署網站 信息提供:審計署重慶特派辦

類金融機構并非法律或政策層面明確的概念,一般是指從事金融活動但不需審批即可設立的企業,一些學者也將其稱為“準金融機構”或“非監管類金融機構”。近年來,類金融機構不斷發展壯大,特別是互聯網助力金融發展后,其數量和規模迅速增長。類金融機構豐富了金融產品供給的內容,在市場化經營中取得了較好的經濟和社會效果。但其發展過程中凸顯出的普遍性問題,影響了地方經濟金融安全和穩定。同時,由于常態監管缺失,易為類金融機構從事非法金融活動留下空間。本文對類金融機構審計進行了研究,分析其經營中存在的主要風險和原因,并對審計中應關注的重點內容進行探討,力求促進類金融機構健康發展。

一、當前存在的主要風險隱患分析

從金融發展的角度看,類金融機構屬于新興領域,由于體量和規模小,并不占據金融行業的支柱地位。但從金融風險和區域金融穩定的角度看,類金融機構存在的風險隱患,需要高度重視,具體來講主要表現在以下幾個方面:

一是超范圍經營突出。工商登記的市場主體經營范圍分為許可經營項目和一般經營項目。許可經營項目是指企業在申請登記前依據法律法規應當報經有關部門批準的項目;一般經營項目是指不需批準,企業可以自主申請的項目。目前,我國金融行業涉及許可經營項目的主要有銀行、信托、金融租賃、基金、基金子公司、基金銷售、第三方支付、券商、期貨、保險、典當、小額貸款公司等十二類。類金融機構通常僅登記一般經營項目,而實際上從事金融活動,一旦出現風險,將具有金融風險的特點,如傳染性、負外部性等,比一般工商企業對社會和經濟會造成更大影響。同時,較傳統金融機構而言,囿于類金融機構主體多和業務分支復雜的特點,在實踐過程中,該類機構正常合法經營的占比較小,超范圍經營情況普遍。以類第三方支付公司為例,一些科技公司并未取得第三方支付業務資格,卻違規超范圍從事網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單等業務。

二是經營不規范普遍。部分類金融機構在經營過程中存在以下不規范現象:隨意停止經營;工商和稅務部門無法與企業取得聯系;擅自變更公司經營地址、名稱、股東、注冊資本金、公司章程重大修訂等重要事項;法人治理不完善,為發展業務而粗放經營;吸收或變相吸收存款;以收取手續費、咨詢費等名義加收利率等。如一些類金融機構存在擅自擴大融資渠道或使用合規資金來源以外的其他資金對外投資等;部分類金融機構企業賬戶存在資金量與注冊資本嚴重不符、與個人賬戶發生資金頻繁往來、部分交易備注為“借款”、“利息”等異常現象。

三是違法犯罪高發。類金融機構頻頻出現民間借貸糾紛、非法吸收公眾存款、非法集資等引起的“停業”“跑路”“失聯”現象。如P2P行業爆發的一系列惡性事件、融資性擔保公司自身資金斷裂未履行代償責任甚至破產等,這些涉眾型經濟犯罪嚴重影響了地方經濟金融的安全和穩定。同時,部分類金融機構易成為違法利益輸送新通道。以經營范圍含“咨詢”字樣的這類企業為例,其開展的咨詢服務不易評判質量和價值,易出現資金套取或藏匿利益輸送。如部分企業為地方融資平臺充當融資中介,獲取巨額“有名無實”咨詢費,并向資金出借方高管輸送利益,涉嫌商業賄賂。

二、風險隱患產生的原因剖析及對策

一是存在監管真空。類金融機構由于不涉及金融許可證,一般不受直接監管,而是由地方政府相關部門監管。受監管手段和執法依據所限,在其經營不合規但未構成犯罪時,工商、商務、公安等部門對其缺乏有效監管。同時隨著業務融合不斷加深,不同類金融機構間的邊界越來越難以劃清。監管體制的特殊性和金融創新的不斷發展,導致這一領域存在監管交叉和監管空白。在常態化監管缺失的背景下,靠專項行動和突擊檢查很難徹底解決類金融機構經營中存在的亂象,易為其從事非法金融活動留下空間。類金融機構的不斷出現是金融創新日益活躍的表現,應分類施策,采取有別于傳統的監管方式,如弱化行政干預色彩,增強市場化因素,提升監管體系的靈活性和適應性。建議相關部門明確類金融機構的直接監管主體,出臺業務監管細則,建立完善有效的監管機制。

二是準入門檻低。在資本的逐利性下,民間資本對金融領域不斷介入,自發地出現了很多類金融機構。特別是公司注冊資本登記制度改革以來,進一步降低了創業成本,企業的新設、增資登記較為便捷。類金融機構在設立時與普通工商企業相比并無特殊要求,在一定程度上造成了其數量激增。一些細分行業存在一個主體投資企業數量多、某地投資者集中投資同一行業、某行業企業數量激增等異常情況。特別是,在鼓勵創業的寬松環境下,類金融行業出現了大量個人獨資企業。在眾多市場主體充分參與競爭的情況下,風險隱患逐步顯現。建議相關部門完成行業制度頂層設計,完善信息披露機制,健全行業自律體系,以促進該行業的健康發展。

三是內控制度不健全。內部控制是單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源,在內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法,以最終達到既定管理目標。內控制度的建立健全和嚴格執行,可以有效地促進企業的規范發展。但類金融機構行業起步較晚,行業自律機制尚不健全,企業普遍存在自身經營不精細、風險管控能力不強、合規意識有待提高等情況。隨著互聯網的發展,助推類金融機構發展的同時,也進一步暴露出類金融機構在內部控制方面存在的不足。建議類金融機構增強風險防范意識,完善內部控制體系,嚴格執行風險管控程序,落實管理責任。

三、審計中應關注的重點事項

一是對監管責任主體進行關注。一方面,應統籌考慮地方金融監管部門,關注監管部門間的監管協調機制,促進其消除監管真空,增強監管合力。地方政府在金融領域的職能主要是營造良好的金融發展環境、地方金融機構的發展改革、協調服務工作等。自2008年明確應由地方政府相關主管部門負責小額貸款公司監管后,地方政府金融職能逐步升級,很多類金融機構已是其監管對象。另一方面,對金融監管部門進行審計監督,抑制金融監管的“順周期”行為——金融監管的“順周期”表現為在金融機構創新動力較足時,監管偏松,對一些不合規問題予以容忍;而當風險爆發時,監管收緊。類金融機構數量眾多且質量良莠不齊,其“順周期”性更強。監管力度時松時緊更不利于類金融機構防控風險。通過審計監管部門,監督其履職盡責情況,促進監管的持續和穩定。

二是對類金融機構行業進行研究。從整體上把握該行業,需梳理發展現狀,了解其規模、業務范圍、面臨的困難、風險薄弱環節等。利用審計獨立性和綜合性的優勢,總結該行業發展中存在的規律性問題,從體制機制上找原因提對策。對該行業運行中的各類非法金融業務和現象應加大揭示力度,尤其是嚴厲打擊非法P2P、非法集資、違規放貸等涉眾型經濟犯罪和商業賄賂、利益輸送等涉嫌貪污腐敗類活動,通過公告達到震懾作用。同時需關注行業協會的建設,充分發揮其作用,促進行業自律。此外,需引導該行業完善信息披露,參與建立全國統一、公開、透明的信用信息共享交換平臺,突出信用約束監督,健全投融資體系。通過行業審計,協助類金融機構找準自身定位,在市場化環境中尋找機會,促進該行業的健康發展。

三是對重點類金融機構進行分析。強化金融監管,必須守住不發生區域性金融風險的底線,掌握類金融機構的經營情況是防范風險的基本要求。但當前金融監管機構掌握的信息存在不完全、滯后和失真現象,要掌握類金融主體發展的實際情況,需選取重點企業進行延伸審計。審計的重點是類金融機構有無合規合法經營、風險防控能力、有無脫虛向實傾向、公司治理結構是否完善以及服務意識和業務創新等方面。通過機構審計,引導類金融機構進一步規范公司經濟活動的運行機制,如促進其建立健全公司管理制度,建立科學的決策、執行、監督、激勵和約束機制,做到業務手續完整,檔案內容有效齊全,內部管理有序規范。(陳玉婷)

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